Come noto il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dello scorso 10 aprile ("DPCM"), con riferimento alla possibilità di proseguire le attività produttive, ha introdotto un'importante novità in quanto:
a) ha ampliato all'art. 2 l'elenco delle attività produttive c.d. essenziali (quali, ad esempio, le industrie alimentari e tessili), che possono quindi proseguire ed essere legittimamente svolte anche in lockdown (tali attività sono specificate poi in Allegato 3 mediante il richiamo ai rispettivi codici ATECO);
b) ha ammesso la prosecuzione delle attività funzionali a quelle c.d. essenziali, necessarie alla continuità delle relative filiere (a titolo esemplificativo, alimentare, farmaceutica, medica, energia).
Alla data odierna le attività produttive essenziali e quelle ad esse funzionali che possono proseguire sono, pertanto, le seguenti:
a) le attività funzionali ad assicurare la continuità (i) delle filiere delle attività di cui all’Allegato 3, nonché (ii) delle filiere delle attività dell’industria dell’aerospazio e della difesa e delle altre attività di rilevanza strategica per l’economia nazionale, autorizzate alla continuazione, e dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali di cui alla legge 12 giugno 1990, n. 146 (art. 2, comma 3);
b) le attività che erogano servizi di pubblica utilità, nonché i predetti servizi essenziali (art. 2, comma 4);
c) l’attività di produzione, trasporto, commercializzazione e consegna di farmaci, tecnologia sanitaria e dispositivi medico-chirurgici, nonché di prodotti agricoli e alimentari (art. 2, comma 5);
d) ogni attività comunque funzionale a fronteggiare l’emergenza (art. 2, comma 5);
e) le attività degli impianti a ciclo produttivo continuo, dalla cui interruzione derivi un grave pregiudizio all’impianto stesso o un pericolo di incidenti (art. 2, comma 6);
f) le attività dell’industria dell’aerospazio e della difesa, incluse le lavorazioni, gli impianti, i materiali, i servizi e le infrastrutture essenziali per la sicurezza e il soccorso pubblico, nonché le altre attività di rilevanza strategica per l’economia nazionale (art. 2, comma 7).
Le novità introdotte con il DPCM del 10 aprile non concernono, tuttavia, il solo elenco delle attività consentite.
Rispetto al precedente DPCM del 22 marzo 2020 - il quale operava una distinzione tra le attività di cui alle lett. a) ed e) soggette, ai fini della legittima prosecuzione, ad una previa comunicazione al Prefetto territorialmente competente, rispetto alle attività di cui alla lett. f), sottoposte invece ad un più stringente regime autorizzativo - l'ultimo DPCM ha previsto per tutte le attività di cui alle lett. a), e) e f) il regime semplificato della comunicazione. Relativamente, invece, alle attività di cui alle lett. b), c) e d), il DPCM prevedeva già una sorta di automatismo nella prosecuzione delle attività medesima.
Questa modifica consente di superare lo stallo che si era venuto a determinare, ad esempio, per le le attività dell'industria dell'aerospazio (di cui alla lett. f)), rispetto alle quali occorreva attendere l'adozione da parte della Prefettura competente di un provvedimento autorizzativo espresso, che consentisse la legittima prosecuzione dell'attività.
La semplificazione del regime amministrativo riguardante le attività produttive consentite è quindi oggi generalizzata e si sostanzia nella facoltà di avviare l'attività oggetto della comunicazione contestualmente alla presentazione della stessa alla Prefettura, senza necessità di un provvedimento autorizzativo espresso.
La Circolare del 14 aprile 2020 emessa dal Ministero dell'Interno ("Circolare") interviene pertanto in tale ambito, con l'obiettivo di chiarire alcuni degli aspetti procedimentali relativi alla presentazione di tale comunicazione, ed esattamente.
- Sulla modifica del regime autorizzatorio: la Circolare fornisce, anzitutto, dei chiarimenti rispetto all'ipotesi in cui la richiesta di prosecuzione di un'attività precedentemente assoggettata al regime autorizzativo (lett. f)) sia stata avanzata prima dell'entrata in vigore del DPCM, ma debba ancora essere processata ai fini istruttori. Come si è visto, in forza delle nuove disposizioni, il regime autorizzatorio è stato sostituito dalla comunicazione, che accelera e semplifica il procedimento amministrativo. La Circolare, al fine di evitare che tali attività possano beneficiare di default della semplificazione amministrativa che ne accorda la prosecuzione soltanto previa trasmissione della comunicazione, richiede di "imprimere un'accelerazione istruttoria al fine di verificare se le stesse possano considerarsi come comunicazioni legittimamente presentate ai sensi delle nuove disposizioni".
- Sulla fase istruttoria e l'eventuale adozione del provvedimento di sospensione dell'attività: l'ultimo periodo del terzo comma dell'art. 2 del DPCM disciplina l'esercizio del potere inibitorio dell'attività da parte del Prefetto, prevedendo che "il Prefetto, sentito il Presidente della regione interessata, può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente. Fino all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività, l’attività è legittimamente esercitata sulla base della comunicazione resa".
La Circolare chiarisce, dunque, che il Prefetto, in qualità di ente competente, potrà esercitare nei confronti delle comunicazioni presentate dalle imprese un potere inibitorio, soltanto laddove ravvisi - durante la fase istruttoria - l'insussistenza e/o inadeguatezza dei requisiti dichiarati dai soggetti interssati.
Ne deriva che, anche in caso di adozione di un provvedimento di sospensione, l'attività esercitata fino a quel momento si considera legittima e, pertanto, non è assogettabile a misure sanzionatorie. - Sul consistente divario tra il numero di comunicazioni presentate alle Prefetture e le attività istruttorie intraprese: l'attività istruttoria improntata al rilievo di eventuali difformità e/o incorrettezze dei requisiti legittimanti dichiarati sembra non tenere il passo con l'elevato numero delle comunicazioni trasmesse alle Prefetture competenti. Questo sta determinando degli evidenti ritardi nell'esercizio del potere inibitorio dell'attività. Alla data dell'8 aprile, quindi ancora prima dell'ultimo ampliamento, le comunicazioni presentate erano pari a 105.727: di queste 2.296 sono state respinte e 38.534 ancora in fase di istruttoria.
Ad ogni modo, qualora si ravvisi la mancata correttezza dei requisiti legittimanti la prosecuzione dell'attività anche decorso un considerevole lasso di tempo dall'epoca della comunicazione, l'unico potere esercitabile dalla Prefettura è quello inibitorio. - Estensione dell'obbligo di preventiva comunicazione: l'art. 2, comma 12 del DPCM introduce l'obbligo della preventiva comunicazione al Prefetto anche in caso di richiesta di accesso ai locali relativi alle attività sospese per lo svoglimento di attività di vigilanza, manutenzione, gestione dei pagamenti, pulizia e sanificazione, spedizione e ricezione di merci.
Tali chiarimenti risultano utili come chiave di lettura della misura di supporto introdotta dalla Circolare, consistente nella necessità di proseguire le interlocuzioni collaborative tra le Prefetture e altri enti territoriali competenti.
La Circolare prevede, nell'ottica di collaborazione tra istituzioni, che le Prefetture potranno avvalersi delle attività di controllo e di vigilanza di altri soggetti (quali, ad esempio, le Camere di Commercio, le rappresentanze di categoria e i Comandi provinciali della Guardia di Finanza).
In particolare, le Prefetture potranno demandare al personale del Corpo della Guardia di Finanza, "lo svolgimento di specifici controlli e riscontri - a mezzo di disamine documentali, tramite le banche dati in uso e, ove necessario, rilevamenti presso le sedi aziendali - circa la veridicità del contenuto delle comunicazioni prodotte dalle aziende, avuto riguardo all’inclusione nelle categorie autorizzate ovvero all’esistenza della relazione economico-commerciale tra le attività d’impresa appartenenti alle varie filiere consentite".
Tale attività di controllo è, dunque, finalizzata ad accertare in concreto la sussistenza dei requisiti legittimanti la prosecuzione delle attività, dichiarati nelle comunicazioni.
Resta fermo che le modalità di svolgimento delle attività devono necessariamente uniformarsi alle misure di sicurezza sui luoghi di lavoro previste dai DPCM, dai decreti legge, dalle circolari e dai protocolli intervenuti. A questo proposito, la Circolare segnala la possibilità per le Prefetture di avvalersi anche della collaborazione dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro "ai fini del controllo sulle modalità di attuazione, da parte dei datori di lavoro, delle procedure organizzative e gestionali oggetto del Protocollo Governo – Parti Sociali del 14 marzo 2020 e, più in generale, sull'osservanza delle precauzioni dettate per la messa in sicurezza dei luoghi di lavoro e la sussistenza di adeguati livelli di protezione dei lavoratori".
Le novità introdotte dal DPCM e i conseguenti chiarimenti resi dalla Circolare delineano un sistema di semplificazione amministrativa, quale è il regime della preventiva comunicazione, contemperato dalla previsione di un potere di controllo successivo senza limiti temporali - in quanto strettamente connesso alla contingenza della situazione emergenziale -, peraltro esercitato anche da soggetti diversi dall'amministrazione procedente.
Il coinvolgimento di altri enti istituzionali mira a creare un sistema di controllo capillare sul territorio italiano che, in una situazione di tal fatta, diventa strettamente necessario; non a caso, l'ingente numero di comunicazioni trasmesse alle Prefetture rischia di non garantire il corretto e celere espletamento delle funzioni pubbliche, in un contesto dove la rapidità dell'azione amministrativa diventa necessaria al fine di evitare un inevitabile tracollo economico.
La gravità e l'urgenza della situazione odierna richiedono l'adozione di misure di facile interpretazione e attuazione per riattivare i rapporti sociali ed economici: occorre che esse, tuttavia, impongano e garantiscano il doveroso rispetto della normativa emergenziale.
Lidia Scantamburlo & Giulia Guidetti