Con la sentenza n. 2983 del 12 aprile 2021, la Sezione IV del Consiglio di Stato ha affermato che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è un’attività di interesse pubblico che contribuisce non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici.
Anche in forza di questo principio, il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello proposto dal Ministero per i Beni e le attività culturali (Mibact) avverso il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) ex articolo 27 bis del d.lgs. n. 152 del 2006 rilasciato dalla Regione Lazio.
Il Caso
Nell’ambito della conferenza di servizi decisoria per la realizzazione di un impianto fotovoltaico su terreni agricoli, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio aveva espresso parere negativo evidenziando una serie di criticità, sotto il profilo programmatico, ambientale e progettuale.
La conferenza di servizi, di contro, aveva rilevato “che in assenza di vincolo sulle aree di progetto il parere del Mibact è da considerarsi non vincolante. Inoltre non contiene l’indicazione di modifiche progettuali eventualmente necessarie per il superamento del dissenso a norma del comma 3 dell’art. 14-ter della L. 241/90” e, con determinazione n. G12884 del 27 settembre 2019, la Regione Lazio ha adottato il PAUR.
Il Ministero ha quindi proposto ricorso nei confronti del PAUR adducendo - sia in nel giudizio di primo grado che in appello – le medesime argomentazioni.
Il Ministero, in particolare, ha rilevato che la Regione – nella fase di ponderazione e bilanciamento degli interessi sottesi al procedimento – avrebbe attribuito prevalenza a un mero interesse imprenditoriale e privato, sottostimando quello ambientale. Secondo il Ministero, tra l'altro, l'area interessata dalla realizzazione dell'impianto sarebbe qualificata dal piano territoriale paesistico regionale (PTPR) come "paesaggio agrario di valore", per il quale l’articolo 25 delle norme di attuazione dello stesso PTPR esclude elementi estranei al paesaggio agricolo. L’impianto fotovoltaico, quindi, "determinerebbe una interruzione del paesaggio, integro e incontaminato e sarebbe incompatibile con gli obiettivi di tutela del contesto agrario che verrebbe trasformato in un territorio industriale".
La Sentenza
Nella sentenza in commento il Consiglio di Stato ha respinto l'appello ritenendolo infondato nel merito e fornendo una articolata motivazione.
Di seguito si segnalano alcuni spunti rilevanti e di interesse per gli operatori del settore delle energie rinnovabili.
In primo luogo, secondo il giudice amministrativo "vi è un nesso funzionale tra le esigenze di tutela ambientale che riguardano il reperimento di fonti energetiche alternative e il coinvolgimento dell’iniziativa privata per la realizzazione di tale interesse di natura strategica". Nel caso di progetti di realizzazione di impianti a fonti rinnovabili, quindi, "il bilanciamento che la Pubblica Amministrazione è chiamata a effettuare non è (solo) tra tutela dell’ambiente e interesse privato imprenditoriale in quanto la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è un’attività di interesse pubblico che contribuisce anch’essa non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici".
Poiché attraverso la realizzazione degli impianti FER si persegue un interesse generale, la Regione non avrebbe attribuito prevalenza a un mero interesse imprenditoriale e, di conseguenza, non ha ragion d'essere il conflitto tra interesse pubblico e privato richiamato tra i motivi di ricorso del Ministero.
Il giudice amministrativo, inoltre, ha sancito un ulteriore principio fondamentale in materia che influenzerà in positivo i procedimenti autorizzativi non ancora conclusi e i giudizi pendenti dinanzi al giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato, infatti, ha ricordato il favor dell'ordinamento - sia italiano sia comunitario - per la massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, con conseguente "limitazione della potestà regionale alla sola individuazione di specifici siti non idonei".
Dal punto di vista procedurale, inoltre, il Consiglio di Stato ha sottolineato come le scelte tecnico-valutative in materia di tutela del bene culturale e/o paesaggistico siano “sindacabili, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, eventualmente anche sotto l’aspetto della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto”.
Diversamente, il sindacato giudiziale diverrebbe sostitutivo di quello dell’Amministrazione “attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile”. Nel caso in esame, tra l'altro, al fine di conseguire un diverso apprezzamento in merito alla valutazione dell'interesse alla realizzazione dell'impianto fotovoltaico, il Ministero avrebbe dovuto portare il conflitto ad un livello più elevato, attivando il meccanismo di rimessione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri disciplinato dall’art. 14 quinquies della legge n. 241 del 1990.
La sentenza in commento, infine, chiarisce che la classificazione dell'area in esame quale “paesaggio agrario di valore” non comporta, ai sensi dell'articolo 25 delle norme di attuazione del PTPR, un ostacolo insormontabile alla realizzazione di impianti fotovoltaici. La realizzazione di impianti FER, infatti, è consentita purché vi sia un “accertamento in sede di autorizzazione paesaggistica della compatibilità con i valori riconosciuti del contesto agrario ed alla realizzazione di misure ed opere di mitigazione degli effetti ineliminabili sul paesaggio e di miglioramento della qualità del contesto areale”.
Conclusioni
La sentenza in esame rappresenta il consolidamento di un nuovo modo di agire della pubblica amministrazione: il giudice amministrativo ha preso una posizione ben precisa, e di parziale rottura rispetto al passato, in merito alla natura di attività di interesse pubblico della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
Come è noto, infatti, la diffusione nel nostro Paese di una infrastruttura adeguata alla produzione di energia da fonti rinnovabili continua ad incontrare difficoltà dovute a una generale diffidenza delle pubbliche amministrazioni che spesso, in fase istruttoria, hanno considerato la realizzazione di impianti FER espressione di un interesse privato ed economico in conflitto con l'interesse pubblico.
La produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, invece, rappresenta una attività di interesse pubblico e l'iniziativa privata volta al perseguimento di questo interesse dovrebbe essere favorita e non ostacolata dal nostro ordinamento.
Negli ultimi anni, infatti, il nostro ordinamento – influenzato dal diritto comunitario e dal paradigma del New public management – ha abbracciato un nuovo modo di intendere l'agire dell'amministrazione.
L'amministrazione non è più considerata l'unico soggetto deputato al perseguimento dell'interesse pubblico, ma anche il privato – in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 della Costituzione – può contribuire alla realizzazione di attività di pubblico interesse, quale ad esempio la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
In questi casi, quindi, il privato non agisce solo per il perseguimento di un mero interesse imprenditoriale ma anche nell'interesse della collettività.
La sentenza in commento, inoltre, merita attenzione perché ha espressamente sancito che l'attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili contribuisce non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici.
Il Consiglio di Stato, in questo modo, ha risolto una questione che spesso ha ostacolato il rilascio di autorizzazioni alla realizzazione di impianti FER.
Non è questa la sede per ripercorrere l'evoluzione del rapporto tra interesse ambientale e paesaggistico. Ciò che è importante sottolineare è che il Consiglio di Stato - a fronte di un orientamento che spesso ha negato le autorizzazioni per impianti FER perché in contrasto con la tutela del paesaggio - ha chiarito che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili contribuisce anche alla salvaguardia dei valori paesaggistici, eliminando così un ulteriore ostacolo alla diffusione dell'energia rinnovabile nel nostro Paese.
La sentenza è quindi espressione della maturità raggiunta dalle nostre istituzioni sui temi della transizione energetica e, auspicabilmente, favorirà nuovi investimenti nel settore.
Authors:
