Alert: Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami

Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami - podsumowanie najważniejszych zmian dotyczących sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu.

W dniu 26 maja 2023 r. Sejm RP przyjął ustawę o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (dalej jako „Projekt” lub „Nowelizacja”). Zgodnie z informacjami na temat etapu prac legislacyjnych nad Projektem, z portalu Sejmu RP, w dniu 1 czerwca 2022 r. został on przekazany do Prezydenta i Marszałka Senatu.

Projekt, przygotowany przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii, realizuje kierunek polityki przyjęty na posiedzeniu Stałego Komitetu Rady Ministrów w dniu 21 czerwca 2018 r. (protokół ustaleń nr 30/2018), jako kolejna, po uchwalonej w dniu 20 lipca 2018 r. ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904; dalej jako "Ustawa Przekształceniowa"), propozycja legislatora na formułowany przez przedstawicieli doktryny, od blisko dwóch dekad, postulat wyeliminowania instytucji prawa użytkowania wieczystego z polskiego porządku prawnego.

Epizodyczne roszczenie o sprzedaż nieruchomości gruntowej

Głównym zamierzeniem Projektu jest przyznanie użytkownikom wieczystym (zarówno przedsiębiorcom, jak i osobom prywatnym), z zastosowaniem trybu wnioskowego, ograniczonego w czasie, bo przysługującego jedynie przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Nowelizacji, prawa do żądania zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w Projekcie („Żądanie”), w ramach nowego działu VIA ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344) (dalej: „UGN”) - Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego (art. 198g – 198k), który zostanie dodany Nowelizacją.

Ze względu na szczególną z punktu widzeniu ustawodawcy sytuację prawną, Żądanie nie będzie przysługiwało w następujących przypadkach:

jeżeli nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r.;
jeżeli użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste;
w odniesieniu do gruntów położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1624 oraz z 2023 r. poz. 261);
jeżeli grunt jest wykorzystywany na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073);
w odniesieniu do nieruchomości gruntowej niezabudowanej;

Dodatkowo, Projekt przewiduje brak możliwości zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jeżeli toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Żądanie nie będzie mogło co do zasady obejmować nieruchomości Skarbu Państwa powierzonych Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, Agencji Mienia Wojskowego, Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, państwowym osobom prawnym – parkom narodowym, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie czy też gruntów położonych na terenach portów i przystani morskich – ze względu na szczególne znaczenie tych gruntów dla gospodarki narodowej i obronności państwa. (1)

Omówione powyżej przepisy będą stosowane odpowiednio do użytkowania wieczystego powstałego w inny sposób niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że sama możliwość sprzedaży gruntu użytkownikowi wieczystemu nie stanowi novum, bowiem przepis art. 32 UGN, stanowiący o takiej możliwości, funkcjonuje w UGN od momentu jej wejścia w życie w 1997 r. Różnicą pomiędzy instytucją prawną istniejącą od ponad 25 lat, a tą, która ma zostać wprowadzona Nowelizacją, polega na braku uznaniowego charakteru nowej instytucji.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 32 ust. 1 UGN, nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu (…). Zatem to podmiot publiczny, będący właścicielem gruntu, może, według swojego własnego uznania, decydować o sprzedaży gruntu użytkownikowi wieczystemu, któremu z kolei nie przysługuje roszczenie o nabycie własności takiego gruntu (2) . Z kolei, nowo dodany do UGN art. 198g będzie wprost stanowił o możliwości wystąpienia przez użytkownika wieczystego z żądaniem sprzedaży nieruchomości na jego rzecz. Wykładania literalna wskazuje zatem, że tym razem możliwość przyznano użytkownikowi wieczystemu, a odmowa zawarcia umowy sprzedaży może wystąpić jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w Projekcie (opisanych powyżej).

Istotnym jest też, że z Żądaniem można wystąpić jedynie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Nowelizacji, zatem uprawnienie użytkownika wieczystego będzie istotnie ograniczone czasowo.

Zmiany do przepisów art. 32 UGN

Wspomniany powyżej art. 32 UGN także podlega zmianom w ramach Nowelizacji. Najistotniejszą z nich jest wykluczenie możliwości zbywania nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych w okresie 10 lat od zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Projektodawca uzasadnia wprowadzenie powyższego ograniczenia koniecznością kierowania się zasadą prawidłowej gospodarki i uzupełnienia jej o normę zapewniającą stabilność stosunków prawnorzeczowych i dodatkowo standardami ochrony własności publicznej, w szczególności konstytucyjną ochroną mienia samorządu terytorialnego, poprzez zapewnienie publicznemu właścicielowi adekwatnych dochodów z opłat rocznych oraz dokonania oceny ewentualnej zasadności przywrócenia nieruchomości we władanie organu właściwego po wygaśnięciu użytkowania wieczystego. (3)

Dodatkowo, Projekt wprowadzi upoważnienie do podejmowania przez wojewodę lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwał i zarządzeń określających zasady przeznaczania do sprzedaży gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Zakres przedmiotowy wytycznych dla organów wykonawczych ma obejmować m.in. zasady kwalifikowania nieruchomości do sprzedaży, wymiar należności z tytułu nabycia przez użytkownika wieczystego własności gruntu czy też kształtowania pozostałych warunków przyszłej umowy sprzedaży, takich jak rozłożenie ceny na raty lub płatności w ratach dopłaty do wartości rynkowej nieruchomości.

Cena za sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego w trybie art. 32 UGN

Ustawodawca rozróżnił także mechanizm ustalania ceny nieruchomości nabywanej przez użytkownika wieczystego na mocy art. 32 UGN i nowego rozdziału VIA UGN, który zostanie dodany Nowelizacją.

Zgodnie z przepisami UGN w obecnie obowiązującym kształcie, na poczet ceny nieruchomości sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego. Wartość ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555).

Warto w tym miejscu wspomnieć, że w 2014 r. Komisja Europejska zgłosiła zastrzeżenia wobec przyjętego sposobu ustalania ceny, ze względu na fakt, iż wszelkie odliczenia od pełnej wartości nieruchomości, w tym też wartość przysługującego nabywcy prawa użytkowania wieczystego lub bonifikaty, stanowią pomoc publiczną udzielaną przedsiębiorcy przez państwo, co w konsekwencji prowadzi do uznania reżimu przepisów o pomocy publicznej w stosunku do omawianej działalności administracji publicznej.

Kluczową kwestią w ocenie Komisji Europejskiej ma być fakt, czy „test prywatnego inwestora” można uznać za spełniony przy nabyciu własności gruntu przez użytkownika wieczystego lub przy „przekształceniu” prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ostatecznie, czy władza publiczna zachowuje się jak każdy uczestnik rynku w takiej transakcji.

Mechanizm wiążący ustalanie ceny sprzedaży gruntu z zasadami udzielaniami pomocy de minimis stanowił punkt wyjścia dla opracowania nowych zasad odpłatności za nieruchomość, planowanych w ramach Nowelizacji (4)

Jeśli Projekt wejdzie w życie, to w przypadku nabycia uznaniowego, czyli w trybie art. 32 UGN, mechanizm ustalania ceny uzależniony będzie od tego, czy nieruchomość gruntowa wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej. Jeśli jest, cena ustalana będzie w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży. W przypadku przeznaczenia innego niż prowadzenie działalności gospodarczej cena ustalana będzie jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, z zastosowaniem bonifikat przewidzianych w przepisach art. 68 i 68a UGN.

Warto wskazać, iż w przypadku nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej różnica między wartością nieruchomości gruntowej a ceną tej nieruchomości obliczoną na podstawie zasad opisanych w akapicie powyżej, stanowi pomoc publiczną. W przypadku gdy wartość pomocy publicznej przekracza limit pomocy de minimis, pomocy udziela się do limitu pomocy de minimis i stosować się będzie dopłatę do wartości nieruchomości gruntowej przyjętej do ustalenia jej ceny. Wysokość dopłaty ustalana będzie z urzędu w drodze decyzji administracyjnej.

Uregulowanie ceny może być rozłożone w czasie (do lat 10), natomiast wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym pozwolić ma na ukształtowanie górnej granicy ceny na poziomie rynkowym. W przypadku rozłożenia płatności ceny przewidziano oprocentowanie rat przy zastosowaniu stopy referencyjnej ustalanej przez Komisję Europejską.

Zdaniem ustawodawcy, doświadczenia związane ze stosowanem przepisów Ustawy Przekształceniowej, wykazały celowość podejmowanych działań w zakresie przewidzianego modelu płatności. Proponowany mechanizm, przy uwzględnieniu dopłaty do kwoty stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej, umożliwi negocjację ceny w sposób minimalizujący wysokość pomocy publicznej udzielanej w ramach limitu de minimis.

Cena za sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego w trybie nowego rozdziału via UGN

Z kolei w sytuacji sprzedaży nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa, jej użytkownikowi wieczystemu w trybie projektowanych przepisów (nowy rozdział VIA), wysokość ceny zależna będzie od tego, czy będzie ona płatna jednorazowo, czy też rozłożona na raty.

W pierwszym przypadku cena wynosić będzie dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, a w drugim przypadku - dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

W odniesieniu z kolei do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cena ustalana będzie w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

Powyżej opisane zasady ustalania ceny, będą także stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, w tym dotyczących warunków udzielania pomocy de minimis.

Ustawodawca w uzasadnieniu projektu podkreśla, że szczególne zasady zbywania nieruchomości, o których mowa w dziale VIA, który zostanie dodany Nowelizacją, nie wyłączają stosowania przepisów zawartych w innych działach UGN, które dotyczą zbywania gruntów publicznych, to jest np. art. 69a i art. 70 UGN. W praktyce oznacza to, że zastosowanie znajdzie omówiony w punkcie 3 powyżej przepis art. 69a, stanowiący o dopłatach do wartości nieruchomości gruntowej przyjętej do ustalenia jej ceny. (5)

Podatek od czynności cywilnoprawnych od "hurtowego" zakupu lokali mieszkalnych

Obecnie sprzedaż nieruchomości, która podlega opodatkowaniu VAT (bez zwolnienia z VAT), co do zasady wyłącza opodatkowanie podatkiem od czynności cywilnoprawnych (wg stawki 2% ceny rynkowej nieruchomości).

Planowana nowelizacja utrzymuje tę zasadę, ale wprowadza wyjątek, którym jest nabycie szóstego i każdego kolejnego lokalu mieszkalnego, położonego w budynku (lub budynkach położonych na tej samej działce). Co więcej, stawka podatku w odniesieniu do takiej transakcji ma kształtować się na poziomie 6% wartości rynkowej nabywanej nieruchomości.

Podsumowanie

Zgodnie z Oceną Skutków Realizacji Projektu (6) , aktualnie w Polsce ponad 405 tys. nieruchomości pozostaje oddanych w użytkowanie wieczyste, a omawiana Nowelizacja ma stanowić szansę na kolejne, stopniowe ograniczanie rozmiarów tych zasobów.

Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, iż pomoc de minimis, jaka może zostać udzielona jednemu podmiotowi gospodarczemu, wynosi obecnie dla większości przedsiębiorców 200 tys. EUR brutto na przestrzeni 3 lat. Nie jest to duża kwota w porównaniu z cenami komercyjnych nieruchomości gruntowych, zwłaszcza w dużych miastach, zatem pytanie, czy Nowelizacja rzeczywiście będzie atrakcyjna dla przedsiębiorców.

Nowelizacja pod kątem zmian podatkowych budzi nasze wątpliwości co do tego, czy nie narusza prawa unijnego i wymaga pogłębionej analizy ostatecznego kształtu procedowanych przepisów.